'The End of the Beginning' of Eastern Enlargement – Luxembourg Summit and Agenda-setting

Lykke Friis

European Integration online Papers (EIoP) Vol. 2 (1998) N° 7; http://eiop.or.at/eiop/texte/1998-007a.htm

Date of publication in the : 10.10.1998

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Keywords

enlargement, EU-East-Central Europe, Amsterdam Treaty, intergovernmentalism, pre-negotiation, agenda-setting, European Council, political science

Abstract

The core argument of this article is that pre-negotiation matters. Policy problems are not just ‘out there’, but socially constructed. In order to comprehend the outcome of any negotiation it is therefore not sufficient just to look at the ‘give and take’ at the actual bargaining table, but also at the ‘negotiation to negotiate’. Furthermore, the article argues that pre-negotiation carves out a role for agenda-setting, seeing that governments often enter this phase with un-fixed preferences. These central points of the article are summed up in a theoretical framework, which stands out as a critique of liberal intergovernmentalism. On the basis of this framework the article sets out to analyse the pre-negotiation phase of eastern enlargement, the Luxembourg Summit. Its key conclusion is that the majority of the governments entered this ‘game’ searching for their preferences and that this enabled both the Commission and two smaller states to influence the outcome by setting the agenda in a specific way.

Kurzfassung

Das zentrale Argument dieses Artikels ist, daß die Phase von Vor-Verhandlungen relevant ist. Politikprobleme sind nicht nur "vorgegeben", sondern sozial konstruiert. Um das Ergebnis internationaler Verhandlungen zu verstehen, ist es daher nicht ausreichend, nur auf das "Geben und Nehmen" am konkreten Verhandlungstisch zu blicken. Auch die den Verhandlungen vorangehende Phase ist von Relevanz. In sie treten die Regierungen oftmals noch ohne fixierte Präferenzen ein. Diese zentralen Punkte werden in einem theoretischen Rahmen zusammengefaßt, der sich als Kritik am Ansatz des Liberalen Intergouvernmentalismus darstellt. Vor dem Hintergrund dieses Rahmens analysiert der Artikel die Vor-Verhandlungsphase zur Osterweiterung, den Luxemburger Gipfel. Die wichtigste Schlußfolgerung ist, daß die Mehrheit der Regierungen dieses "Spiel" begonnen haben, während sie noch ihre Präferenzen definierten. Dies hat sowohl die Kommission als auch zwei kleinere Staaten in die Lage versetzt, das Ergebnis durch 'Agendasetting' in eine bestimmte Richtung zu beeinflussen.

The author

Lykke Friis, Ph.D., is a Research Fellow at the Danish Institute of International Affairs; email: lf@dupi.dk