From the Sidelines to Center Stage: Sidekick No More? The European Commission in Justice and Home Affairs

Emek M. Uçarer

European Integration online Papers (EIoP) Vol. 5 (2001) N° 5; http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-005a.htm

Date of publication in the : 17.5.2001

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Keywords

agency theory, Amsterdam Treaty, asylum policy, European Commission, europeanization, harmonisation, immigration policy, institutionalism, leadership, Maastricht Treaty, Schengen, supranationalism, Third Pillar, political science

Abstract

Cooperation in Justice and Home Affairs (JHA) – an issue area that includes matters of asylum, immigration, police and judicial cooperation – is a relatively new policy arena for the European Union. The level and quality of the collective thinking on these issues have improved since the mid-1980s. JHA cooperation was formally endorsed in Maastricht and revisited during the 1996 IGC, resulting in new institutional frameworks within which discussions now occur. Throughout this period, the European Commission has seen its involvement in the decision-making enhanced. Its efforts as an actor began with a humble Task Force with which the Commission attempted to steer EU's policies on asylum and immigration, as well as police and judicial cooperation. After Amsterdam, and particularly as a result of the Commission's restructuring following the resignation of the Santer Commission, the Commission's institutional capacities as well as its charge vis-à-vis the treaties has changed quite remarkably. This paper reviews the Commission's role in JHA as an institutional actor and will evaluate its agency and emerging autonomy in these fields. It argues that the Commission has a stronger constitutional and institutional basis from which to work, bolstered by the increased propensity by member states to delegate to the Commission and enhanced by the creation of the Directorate General for Justice and Home Affairs. While improvements in the Commission's position vis-à-vis the immediate aftermath of Maastricht are visible, challenges remain nonetheless which constrain the Commission’s ability to act as a “competence-maximizing” institution with formal agenda-setting powers.

Kurzfassung

Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZJI) – ein Bereich, der Fragen wie Asyl, Immigration, Polizei und justizielle Zusammenarbeit umfaßt – ist ein relativ neues Politikfeld für die Europäische Union. Der Grad und die Qualität kollektiven Denkens zu diesen Fragen haben sich seit Mitte der 80er Jahre verbessert. Die ZJI wurde in Maastricht formal beschlossen und während der Regierungskonferenz 1996 revidiert, woraus neue institutionelle Rahmenbedingungen resultierten, innerhalb derer sich nun die Diskussionen bewegen. Während dieser Periode sah die Kommission ihre Beteiligung an Entscheidungsfindungen als verstärkt an. Ihre Bemühungen als Akteur begannen mit einer bescheidenen Arbeitsgruppe, mit welcher die Kommission versuchte, die Asyl- und Immigrationspolitik, ebenso wie die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit der EU, zu steuern. Nach Amsterdam, und besonders in Folge der Restrukturierung der Kommission nach dem Rücktritt der Kommission Santer, haben sich die institutionellen Kapazitäten ebenso wie ihre Verantwortung gegenüber den Verträgen ganz entscheidend verändert. Dieses Paper bespricht die Rolle der Kommission in der ZJI als institutioneller Akteur und wird ihre Agentur und sich entwickelnde Autonomie in diesen Bereichen evaluieren. Es wird argumentiert, daß die Kommission eine stärkere konstitutionelle und institutionelle Arbeitsbasis gewonnen hat, welche aufgrund der gestiegenen Neigung der Mitgliedstaaten, an die Kommission zu delegieren ebenso verstärkt worden ist, wie durch die Schaffung der Generaldirektion Justiz und Inneres. Während Verbesserungen in der Position der Kommission gegenüber den unmittelbaren Folgen von Maastricht zwar sichtbar sind, verbleiben dennoch Herausforderungen, welche die Fähigkeit der Kommission, als eine "kompetenz-maximierende" Institution mit formalen Rechtsetzungsbefugnissen zu handeln, erzwingen.

The author

Emek M. Uçarer, Ph.D., is Assistant Professor of International Relations at Bucknell University in Lewisburg, PA.; email: ucarer@bucknell.edu